本文来自格隆汇专栏：钟正生，作者：钟正生 张璐

核心观点

在2022年1月举行的国民经济运行情况新闻发布会上，国家统计局相关负责人表示，截至2021年末我国灵活就业人员已达到2亿人，引发社会各界关注。灵活就业已经成为我国劳动者实现就业的重要途径之一，今年新增高校毕业生再创新高，稳就业压力明显增长。在此形势下，本文探究国内外灵活就业群体的现状、挑战与政策保障方式。

现状：在主要经济体中，我国灵活就业占就业人员的比重可能不算高。从临时就业人员占比来看，我国应明显低于日本、西班牙、法国等发达国家，更远低于墨西哥、智利、菲律宾等发展中国家。从全球范围来看，女性劳动者、年轻群体更多通过灵活就业方式实现就业，且灵活就业者更多集中于建筑、交通运输、餐饮等行业，我国亦是如此。从调研结果来看，我国灵活就业人员中高中及以上学历的占比接近80%，其中更有21.73%的灵活就业人员具有本科及以上学历。

趋势：2000年以来，全球灵活就业在总就业中的占比不断提升。无论是在欧洲国家，还是亚洲的日本、韩国，近年来灵活就业者占比都有明显增加。而在我国城镇个体就业人员的数量与占比稳步提升，亦表明灵活就业在我国正不断发展。我们认为，经济的全球化与竞争加剧、经济结构的转型、女性劳动参与率的提升、以及平台/共享经济的兴起，都是导致灵活就业不断增长的重要因素。新冠疫情爆发后灵活就业人员受到较大冲击，但我们倾向于认为，这可能是个短期扰动。

挑战：灵活就业者在社会保障、薪酬待遇、晋升空间等方面较正规就业者都存在明显差距。根据《中国灵活用工发展报吿（2022）》的调研数据，灵活就业者未缴纳任何险种的比例达到35.4%，而正式员工仅为4.5%。张晓忻（2019）的研究亦表明，在我国非正规就业者的时薪工资明显低于正规就业者，二者之间差距达到32.1%，即使剔除人力资本等禀赋差距的影响，二者之间的差距仍有12.5%。

政策保障：20世纪80年代以来，日本、德国、法国、意大利等多个国家陆续出台相关政策，保护灵活就业人员的权益。主要包括：对灵活就业者的补贴援助、保护灵活就业者的合法权益、提高灵活就业者的社保水平等。近年来，中国政府愈发关注灵活就业者的权益保障问题，各地政府也结合自身情况出台了相应的政策措施。我们结合国际经验认为，应针对灵活就业者面临的社保缴纳、权益保障等问题，出台相应政策：1）构建更加灵活的社会保障体系；2）完善对灵活就业者的法律保护，明确权益保障责任，尤其是在互联网平台等新形态灵活就业中，各方的责任与义务；3）加强政府在灵活就业中的服务功能。

在2022年1月举行的国民经济运行情况新闻发布会上，国家统计局相关负责人表示，截至2021年末我国灵活就业人员已达到2亿人，引发了社会各界的关注。2022年《政府工作报吿》中也特别提到要“加强灵活就业服务，完善灵活就业社会保障政策，开展新就业形态职业伤害保障试点”。可以说，灵活就业已经成为我国劳动者实现就业的重要途径之一。今年新增高校毕业生再创新高、稳就业压力明显增长，在此形势下探究国内外灵活就业群体的现状、挑战与政策保障方式，对实现稳就业、稳增长具有重要意义。

一

国际上对“灵活就业”的定义

根据《中华人民共和国社会保险法释义》，灵活就业是与正规就业相对而言的就业状态，主要是指在劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面，不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。灵活就业主要有以下几种类型：1）非正规部门就业，即劳动标准、生产组织管理及劳动关系运作等均达不到一般企业标准的用工和就业形式。例如，家庭作坊式的就业。2）自雇型就业，有个体经营和合伙经营两种类型。3）自主就业，如自由职业者、自由撰稿人、个体演员、模特、独立的中介服务工作者等。4）临时就业，如家庭小时工、街头小贩、其他类型的打零工者。 

国际上“非正规就业（Non-standard Employment）”的含义与我国的灵活就业相似。根据国际劳工组织（ILO）的定义，非正规就业是与“正规就业”（以正规雇佣关系为基础，一项连续的、全职的、且雇主和雇员之间有直接关系的工作）相对应的概念，若就业形式与正规就业不符，则可视为非正规就业。一般来说，非正规就业主要有以下几种形式：1）临时就业（Temporary employment），2）兼职工作（Part-time employment）；3）多方就业（Multi-party employment）；4）变相就业（Disguised employment）；5）自雇就业（Dependent self-employment）。

二

国内外灵活就业的现状特点

截至2021年末我国灵活就业人员已达到2亿人，占我国就业人员比重约为27%，这一比例是否明显高于国际平均水平？在总量背后又隐藏了哪些结构性特点和问题？结合国内外的统计及调研数据，本节尝试对以上问题进行回答。

由于各国对于灵活就业人员的定义及统计标准不同，在此我们以临时就业（Temporary Employment）这一灵活就业形式代表整体灵活就业，对比各国灵活就业的发展情况。

在主要经济体中，我国灵活就业占就业人员的比重可能不算高。根据国际劳工组织的数据，我们估算2019年我国临时就业人员占总就业人员的比例约为12.0%（根据国际劳工组织的数据，2014年我国临时就业人员占比为7.1%。而近年来我国灵活就业不断发展，2014年至2019年，与灵活就业含义相近的个体就业人员在我国总就业中的占比由13.9%升至23.5%，假设其中临时就业者的发展情况相同，则2019年我国临时就业者在总就业中的占比约为7.1%*23.5%/13.9%=12.0%。），明显低于日本、西班牙、法国等发达国家，更远低于墨西哥、智利、菲律宾等发展中国家。主要经济体中，墨西哥、日本、智利临时就业人员占总就业的比重分别达到53.3%、28.7%（2017年）、27.0%，这三个国家临时就业人数占比甚至高于我国灵活就业人员在总就业中的占比（临时就业只是灵活就业的一种形式）。总的来看，我国临时就业人员比重在主要经济体中排名居中，绝对数值不算高。

人均GDP越高的国家，灵活就业人员占比越低。同样以临时就业在总就业中的占比代表该国灵活就业的水平，并结合各国的人均GDP水平，可以发现二者呈现出负相关关系，即人均GDP越高的国家，临时就业比例往往越低。出现这一现象的原因或许是，随着经济的持续增长，企业规模不断扩大，所能提供的正规就业岗位也随之增多，灵活就业逐步被正规就业所取代。

从性别来看，女性灵活就业比重相对更高。从主要发达经济体男性与女性就业人员中临时就业的占比来看，除德国外，其他国家女性就业人员临时就业占比更高。且这一点在日本和韩国两个亚洲国家表现得尤为明显，日本女性、男性就业人员中临时就业的占比分别为38.4%、20.6%，女性就业人员中临时就业的比例较男性高出了17.8个百分点，而在韩国二者之间的差距也达到5.9个百分点。

从年龄分布来看，年轻群体更多以灵活就业的方式实现就业。对比主要发达经济体不同年龄段就业者中临时就业者的比重，可以发现相对于中年人，年轻就业者更多地通过临时就业等方式实现就业，而非传统的正规就业。在西班牙和意大利，15-24岁的年轻就业者中超过60%为临时就业者，在法国和德国这一比例也超过50%。

我国的灵活就业人员同样以中青年人为主。根据《中国灵活用工发展报吿（2022）》的调研数据，接受调研的灵活就业者中有48.3%为30岁以下的年轻人，31-40岁人群的占比也达到了29.0%，仅有不到5%的灵活就业人员为50岁以上。与中老年人相比，年轻就业者的就业观念更加多元开放，更追求工作中的自主性与灵活性，不过他们也面临着更大的就业压力。因此，在多种因素共同作用下，我国灵活就业人员呈现出明显的“年轻化特征”。

我国灵活用工人员普遍具有高中及以上学历。从调研结果来看，灵活就业人员中高中及以上学历的占比接近80%，其中更是有21.7%的灵活就业人员具有本科及以上学历。出现这一现象的原因主要有：首先，随着改革开放以来我国经济的高速发展，劳动者的受教育程度不断提高，尤其是年轻劳动者。而灵活就业者又以40岁以下的中青年为主，因此灵活就业者整体的学历水平较高。其次，网约车司机、外卖骑手、电商主播等新经济相关的灵活就业岗位需要熟练使用智能手机及相关软件，而接受过一定教育的劳动者更容易上手使用这些工具。最后，灵活就业岗位也在不断变化，由建筑工人、流水线工人等一般性、基础性岗位，扩展至技术工人、IT等专业性、技术性岗位，这也对灵活就业者提出了更高的学历要求。

从行业来看，建筑业、交通运输业、餐饮业等行业更倾向于使用灵活就业人员。根据世界银行对全球118个国家的企业调查统计数据，从事建筑、交通运输等行业的企业更倾向于使用灵活就业人员。全球范围内约有55%的建筑、交通运输业的企业使用了临时员工，而每家企业临时员工的平均占比达到了39%。另外，酒店及餐饮、食品制造等行业的公司使用灵活就业人员的比例也较高。

我国灵活就业人员的行业分布呈现出了类似特点，根据《中国灵活用工发展报吿（2022）》的测算，我国建筑业就业人员中约有76.6%为灵活就业人员，交通、物流、邮政业中灵活就业人员的占比也达到了46.4%。灵活用工之所以在建筑、交通运输等行业相对集中，一方面是由于建筑业的季节性开工特征，决定了建筑业企业使用零工、临时工等形式雇佣员工，可以有效降低非施工季节的人力成本；另一方面，互联网平台的兴起推动网约车司机、外卖骑手等新型灵活就业形式不断涌现，交通运输业、餐饮业等行业的灵活就业岗位受到青睐，人员占比不断提高。根据滴滴公布的数据，2019年全年仅在滴滴平台上获得收入的网约车司机就达到1166万人。58同城、清华大学社会科学学院县域治理研究中心联合发布的《2019中国县域零工经济调查报吿》也表明，相对于传统的技术工人等，我国县域零工求职者更加偏好互联网兼职、网店等灵活就业岗位。

三

国内外灵活就业的发展趋势

2000年以来，全球灵活就业在总就业中的占比不断提升。从欧洲国家的数据来看，欧盟27国临时就业占总就业的比例由2002年的13.4%升至2019年的15.0%，在欧元区19国这一比例也由2000年的14.8%升至2019年的15.8%。部分欧洲国家灵活就业发展更为迅速，波兰临时就业在总就业中的占比由2000年的11.9%大幅升至2019年的21.7%，增长9.8个百分点，在意大利、荷兰、爱尔兰等国家这一比例也有明显提升。

亚洲地区的日本、韩国近年来灵活就业占比同样明显增加。从兼职就业情况来看，2000年以来日本、韩国兼职劳动者在总就业中的占比同步提升，其中日本由2000年的23.8%增长至2020年的37.6%，韩国也由2000年的11.4%增长至2020年的24.5%。

我国城镇个体就业人员的数量与占比稳步增加，亦表明灵活就业在我国不断发展。灵活就业中的自雇型就业、自主就业等形式直接对应于城镇就业中的个体就业，近年来不断增加的网约车司机、外卖骑手等也有一部分会注册为个体经营者，因而个体就业的发展情况或许是我国灵活就业形势的一个缩影。2000年至2019年，我国城镇个体就业人数由2136万人增长至1.17亿人，其中固然有城镇化带来的农村劳动力转移因素，但城镇个体就业在城镇就业人数中的占比同样由9.2%增长至25.8%，侧面说明近年来灵活就业在我国的发展之快。

全球范围内灵活就业者的不断增加，主要由以下几方面因素导致：

一是，经济的全球化与竞争加剧。在过去的 30 多年中，发达国家的制造业不断向全世界转移，全球供应链开始出现。随之而来的则是，国家与国家、企业与企业之间的竞争加剧，产品更新换代的速度加快。而作为雇主的企业为了适应这一趋势，并建立更大的竞争优势，也开始寻求在劳动关系上做出改变，灵活就业由此受到了大量企业的青睐。例如，近年来“日结工人”在我国沿海外贸型企业的广泛使用，便是这一因素的体现。

二是，经济结构的转型。过去几十年间，随着信息技术的进步，制造业生产力不断增加，工业自动化程度提高，对于劳动力的需求降低，与此相伴的是服务业的就业占比持续提升。而与制造业相比，服务业的生产、经营存在更为明显的波动性与季节性，这也催生了更多的灵活用工需求。

三是，女性劳动参与率的提升。上世纪90年代以来，越来越多的女性进入就业市场，女性的劳动力参与率不断提升，海外发达经济体均是如此。不过，仍有相当数量的女性劳动者需要兼顾家庭与工作，并且在部分国家女性在就业市场上依然处于弱势地位。因此，更多女性选择以灵活就业的方式进入就业市场，灵活就业者在总就业中的占比也随之提升。

四是，平台经济、共享经济的兴起。由于平台经济、共享经济具有灵活用工、弹性就业的特点，使得服务提供者能够以临时就业、兼职就业等灵活就业方式提供服务并获得收入，直接推动了灵活就业的发展。根据国家信息中心发布的《中国共享经济发展年度报吿（2020）》，2019年我国共享经济服务提供者达到8400万人，而当年滴滴平台上兼职司机的占比达到90%，78.9%的兼职司机每天兼职工作时间少于5小时；美团平台上52%的骑手每天工作时间在4小时以下。

值得关注的是，新冠疫情爆发后灵活就业人员受到较大冲击。同样观察各主要经济体中临时就业的占比情况，可以发现新冠疫情爆发后的2020年，多数经济体临时就业人员在总就业中的占比均有不同程度的下降。其中，波兰、葡萄牙、西班牙等欧洲国家下降最为明显。这一现象的出现背后有多种原因：一是，疫情爆发后全球供应链受阻，此前受益于经济全球化的相关企业对灵活就业人员的需求大降；二是，灵活就业人员的权益保障情况本就不如正规员工，在经济受到冲击时更容易失业；三是，交通、餐饮等受疫情影响严重的服务业，恰恰是吸纳灵活就业人员最多的行业。

四

灵活就业面临的问题与挑战

灵活就业者在社会保障、薪酬待遇、晋升空间等方面较正规就业者均存在差距。这些差距不仅导致灵活就业者在工作中的满足感、获得感、安全感相对较低，也成为了部分求职者面对灵活就业工作岗位时的顾虑。根据《中国灵活用工发展报吿（2022）》的调研，灵活就业者对目前工作感受最深的三大问题分别是：五险一金及其他福利与正式员工有差距、薪资待遇不如正式员工、发展晋升空间有限，分别有50.8%、40.5%、43.5%的灵活就业者表达出了对这些问题的担忧。同时，这三大问题也是原灵活就业者不再从事灵活工作的主要原因，并在制约非灵活就业者进入灵活工作岗位。另外，学习培训机会较少、相关权益得不到有效维护、缺乏安全感及归属感等，也是灵活就业者面临的主要问题。

与正式员工相比，灵活就业者的社会保障程度更低。根据《中国灵活用工发展报吿（2022）》的调研数据，灵活就业者未缴纳任何险种的比例达到35.4%，而正式员工仅为4.5%。并且，灵活就业者住房公积金的缴纳比例仅有22.1%，低于正规就业者53.2个百分点。这可能与灵活就业者多数不考虑在工作城市买房安家，而公积金的跨地区提取存在障碍有关。另外，灵活就业者的失业保险、医疗保险、养老保险缴纳情况也均明显低于正式员工，只有工伤保险的缴纳比例相对较高。

灵活就业者的薪资待遇与正式员工间也存在明显差距。根据OECD的相关研究，在OECD的主要经济体中，灵活就业者的时薪明显低于正规就业者。除澳大利亚差距较小（男性低2.6%、女性低3.3%）以外，多数经济体灵活就业者的时薪低于正式员工10%以上，德国的女性灵活就业者较正式员工的时薪差距更是达到22%。在我国，灵活就业者与正式员工间同样存在明显的工资差异。张晓忻（2019）基于中国家庭追踪调查( China Family Panel Studies，CFPS) 成人数据库的研究表明，在我国非正规就业者的时薪工资明显低于正规就业者，二者之间差距达到32.1%，即使剔除人力资本等禀赋差距的影响，二者之间的差距仍有12.5%。而且，非正规就业者与正规就业者的工资差距随着受教育程度的增长和工作经验的积累而扩大。

五

灵活就业保障政策的国际经验

不断增长的灵活就业人员数量，以及灵活就业人员面临的一系列难题与挑战，引起了各国政府的关注与重视。20世纪80年代以来，日本、德国、法国、意大利等多个国家陆续出台相关政策，以促进灵活就业的发展，保护灵活就业人员的权益。具体来看，海外国家的灵活就业政策主要集中在以下几方面：

5.1

对灵活就业者的补贴援助

早在上世纪80年代，欧洲国家便开始出台针对灵活就业者的补贴及援助政策，以降低灵活就业者在创业过程中面临的风险，并试图通过这一方式创造额外的就业岗位。从结果来看，德国、丹麦的政策实践都取得了不错的效果。

1）德国

德国政府于1986年设立了“过渡津贴（Bridging Allowance）”计划，该计划向想要自主创业的失业者提供连续六个月的补助，满足条件的申请者每月可领取与其失业救济金相等的补助金。2003年1月，德国政府又设立了“创业补贴（Start-UpSubsidy）”计划作为对“过渡津贴”计划的补充，该计划包括长达三年的补助发放（第一、二、三年每月分别可领取600、360、240欧元）。2006年起，以上两项政策合并为“新创业计划（New Start-Up Subsidy）”。根据德国政府的统计以及相关研究，2002年至2011年间，每年有10万至25万的个人创业者从两项计划中获得了补助，且每个领取补助的初创企业平均将创造1个额外的工作机会。

新冠疫情爆发后，德国各级政府出台了多项针对灵活就业者的补助政策。如联邦政府推出的总金额高达500亿欧元的紧急援助计划，个体经营者、自由职业者和小型企业可以向所在州申请一笔为期三个月的补贴，以度过流动资金紧张时期。拥有不超过五名雇员的企业可以获得最多9000欧元，拥有不超过十名雇员的企业可以获得最多15000欧元。同时，联邦劳动局（BA）根据申请发放短时工作津贴、简化并放宽申请条件：前三个月补助金额通常为损失的统一固定工资净额的60％。如果家中至少有一个子女，补助金额为损失的统一固定工资净额的67％；第4-6个月，短时工作津贴上涨至70%（有子女的为77%），第7个月开始为80%（有子女的为87%）。

2）丹麦

丹麦政府于1997年起实施的“家庭服务计划（Danish Homeservice Scheme）”被认为是对个体经营者较为有效的支持计划。该计划通过对个体经营者创办的以城市清洁与绿化、零售行业、家政服务为主要经营范围的小型微型企业进行财政补助的方式，来为个体经营者创造良好的市场环境。研究表明，在该计划推出后的一年半时间内，共有约 3500 家公司加入了家庭服务计划，这些公司提供了3500个全职工作机会，以及超过6500个兼职工作机会。

3）荷兰

荷兰同样出台了对于个体经营者的社会救助法案——个体经营者援助法令（Bbz）。该法案规定，在经历暂时收入下降时，个体经营者可申请社会援助，援助的最高金额可达常规就业者社会援助福利水平。除此之外，个体经营者也可以选择零息贷款的援助形式。

4）法国

为保障劳动者权益，法国政府在疫情期间对低收入群体、自雇者、零工经济从业者等受疫情影响严重的劳动者提供了团体或个人补助资金，相关企业或自由从业者每月可申请最高1500欧元的团结基金，这一政策一直延续到2021年底。

5.2

保护灵活就业者的合法权益

海外国家对灵活就业者权益的保护主要是通过立法的方式，在灵活就业的就业合同、解雇保护、同工同酬、以及促进灵活就业向正规就业转换等方面做出规定，以提高灵活就业者在工作中的安全感、降低与正式员工间的待遇差距、扩宽其晋升空间。不过，部分国家将灵活就业者均视为正式雇员的“一刀切”做法也引发了较大争议。

1）日本

日本于 1993 年制定《短期劳动者的雇佣管理法律》，是首部专门以打零工劳动者为对象的法律。该法在 2007 年和 2014 年相继进行了两次修改。最新的法律规定，在雇佣短期工时要以文件形式明确劳动条件，企业要提供机会让短期工转为正式工。在工资、津贴和奖金、教育培训、福利方面可享受均等待遇。法律的宗旨是要求企业在工作内容相同的前提下，要做到同工同酬，禁止不合理的差别待遇，保证非正规劳动者与正规劳动者之间的待遇公平。另外，日本在2012年通过修改《劳动合同法》，强化了对灵活就业者的保护，如禁止以合同期满为由不经本人同意单方面解除雇佣关系、满足一定条件的劳动者可以转为正式员工、禁止在正式和非正式员工之间人为设定差异性和歧视性的劳动条件等。

2）韩国

韩国于2007年7月开始实施《非正规职业保护法》，来维护非正规就业者的权益。其中规定，劳动合同的上限为一年，若签订超过一年期的劳动合同，劳动者一方可以超过一年为由进行解约。与此相对，用工一方却不可以此为由解除劳动合同。签订有期限限制的劳动者，试用期不得超过2年，超过2年则视为签订长期劳动合同。另外，在工资及劳动条件方面，该法律规定，在没有合理理由的情况下，禁止有差别地对待非正规就业者。

3）欧洲

欧洲国家也在保护灵活就业者合法权益方面进行了一些探索。法国规定用人单位在使用劳动派遣工人之前，必须与工会组织及劳务派遣工人分别签订劳动协议，以确保劳务派遣工人与正规雇员享有同等的工资与福利待遇。德国在2018年新颁布的劳动法案中，增强了企业内部各类员工灵活性谈判的议价权，并要求当企业出现更多用工需求时，应率先考虑希望增加工时的内部兼职员工。西班牙则针对非正规就业人员的工作时间、工资待遇、休假等方面予以专门立法，以确保非正规就业人员的各项权益。2021年3月西班牙出台了首部“骑手法”，规定各配送平台需将骑手归类为雇员，使得骑手拥有更明确的法律身份。不过，该法案的出台引发了较大争议，部分骑手表示立法后工作时长被限制，自身收入受到了影响。

5.3

提高灵活就业者的社保水平

近年来，海外国家在法律及社保制度等方面做出了一系列调整，以解决灵活就业者的社会保障问题。具体来看，主要是通过放宽社会保险加入条件、为灵活就业者设立特定缴费方式或新设保险计划等方式。

1）日本

日本政府近年来在养老保险、医疗保险、失业保险等方面进行了一系列改革，以应对劳动力市场的灵活化趋势。养老保险方面，2004年改革后的养老保险制度规定，非正规雇佣者的周劳动时间和月劳动天数达到正规雇佣者的四分之三以上时可加入厚生年金。而在 2016 年的最新一次改革中，进一步放宽了加入条件，即使劳动时间和劳动天数不及正规雇佣者的四分之三，满足一定条件也可加入厚生年金，让更多劳动时间短、工资收入较低的非正规就业人员有机会加入。医疗保险方面，日本政府在2016年放宽了医疗保险的加入条件，让国民健康保险覆盖到更多的非正规就业人群。失业保险方面，日本政府曾多次修改失业保险的要求条件，在 1989 年新设了“短时间劳动者失业保险”；在 2000 年的修改中，取消了针对短期劳动者的收入条件要求，且放宽了劳动时间限制，规定周劳动时间 20 小时以上且工作时间 1 年以上的劳动者均属于保险对象，扩大了失业保险的覆盖面；在 2007 年的修改中，取消了“短期劳动者”的区分，满足一定条件的非正规劳动者可以和一般劳动者一样成为失业保险的保护对象；在最近一次即 2016 年的修改中，将原来 6 个月的劳动合同期限修改缩短为“31 天以上”，即进一步缩短了雇佣时间要求，意图将更多非正规就业人员纳入失业保险的适用范围。工伤保险方面，日本政府设立了适用于中小企业主等群体的“特别加入制度”，为非受雇劳动者提供了自愿参加工伤保险的渠道。根据日本厚生劳动省数据，2018年日本工伤保险特别加入参保人数为191万人，其中最大参保人群是中小企业主等，参保人数109万人。

2）德国

德国在《劳动法》中创设了“类雇员”这一概念，对处于雇员和非雇员间的劳动者进行定义。德国的社会保险制度具有强制性，保障全体劳动者的权益，因而“类雇员”也是强制保险的对象，这部分就业者在面临风险时，同样能够享受社会保险待遇，保障其基本生活。以工伤保险为例，德国工伤保险的覆盖对象范围最为广泛，不设置年龄、收入或工作方式等条件，“类雇员”同样被纳入工伤保险范畴。在缴费方面，德国相关法律明确规定了社会保险费缴纳的三方主体，以保证社会保险费的征缴，其中工伤保险费由雇主单方负担，养老、医疗、失业、长期护理等保险项目，由双方主体共同缴纳，政府给予一定财政补贴。疫情爆发后，德国政府专门安排75亿欧元用于自雇员工的基本安全保障。

3）马来西亚

2017年，马来西亚国会通过《自雇人员社会保障法案》，开始推行自雇人员的工伤保险计划，强制特定领域的自雇人员必须缴纳工伤保险费，让自雇人员开始享有社会保障。马来西亚自雇人员工伤保险制度仿照雇员工伤保险制度设计，主要特点包括强制参保、自雇人员个人缴费、长期保障为主、基金独立运行等。起初，该制度仅覆盖乘客运输行业的自雇人员。从2020年1月起，自雇人员工伤保险计划扩大范围至送餐、建筑等20个行业。

六

灵活就业保障政策的中国实践

在我国，灵活就业者的权益保障问题愈发受到重视。2019年7月国务院办公厅印发的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》中就提出“抓紧研究完善平台企业用工和灵活就业等从业人员社保政策”；2020年7月国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于支持多渠道灵活就业的意见》，针对拓宽灵活就业发展渠道、优化自主创业环境、加大对灵活就业保障支持等方面提出了多项要求。2021年以来，各级政府部门针对灵活就业者权益保障的政策接连出台，相关制度不断完善。

各地政府针对灵活就业者的保障政策不断加码。2021年5月，广东省人力资源和社会保障厅发布《广东省灵活就业人员参加企业职工基本养老保险办法》，全面取消了外省籍和本省跨市流动的灵活就业人员在就业地参加企业养老保险的参保年限等限制条件，便于异地户籍灵活就业人员参保。2021年6月，南京市人社局发布《关于进一步落实灵活就业社保补贴和创业补贴有关工作的通知》，不仅针对灵活就业者与用人单位发放社保补贴，并对带动2名以上劳动者就业的创业企业发放创业奖励。2022年1月，宁波市人社局发布《关于进一步做好支持灵活就业工作的通知》，明确规定“灵活就业人员在办理就业登记后可以个人身份参加企业职工基本养老保险”，并将灵活就业人员纳入租赁落户、居住就业落户保障范围。

不过，在灵活就业者跨地区流动加快的背景下，地区间的政策差异也会导致灵活就业者之间的权益保障情况出现分化。我们认为，应针对灵活就业者面临的社保缴纳、权益保障等问题，出台相应政策：

一是，构建更加灵活的社会保障体系。灵活就业人员面临的首要问题是，五险一金等福利待遇与正式员工存在差距。与正规就业相比，灵活就业人员签订劳动合同较少，劳动关系也有所区别，其社会保险多为个人独自缴纳。但与正式就业者相比，灵活就业者承担的缴费压力往往更大。以北京市养老保险为例，2021年北京市社保缴费基数为5360元，传统“个人-用人单位”劳动关系下个人只要缴纳 8%，用人单位缴纳12%，而灵活就业人员基本养老保险缴纳比例是20%，最低需缴纳1072元，全部由个人承担，是传统“个人-用人单位”劳动关系下个人缴纳费用的2.5倍。为此，有必要建立更加灵活的多层次社会保障体系，如设定不同的社保缴纳比例、社会保险计划等。以日本的年金制度为例，日本的公共年金分为国民年金（面向所有在日本居住的20岁以上60岁以下的居民，无论国籍都必须加入的基础年金）与厚生年金（专门面向公司职员或者公务员加入的年金制度，「厚生年金」的参保者也需同步加入「国民年金」），其中国民年金每年缴纳固定金额，且能获得财政补助，而厚生年金保险费用则是根据职工收入来确定缴纳的比例。

二是，完善对灵活就业者的法律保护。这需要明确权益保障责任，尤其是在互联网平台等新形态灵活就业中，各方的责任与义务。权益得不到有效维护也是灵活就业者面临的主要问题之一，但由于缺乏明确的法律规定，在灵活就业者的权益保障上，各地政府在其出台的政策中对于平台、代理商和政府自身的责任分配等方面呈现出不同的倾向。根据李怡然（2022）的研究，以 “饿了么”交通事故涉诉案例中，是否将代理商纳入司法程序承担赔偿责任为例，2020 年以前，北京地区的司法判例判决代理商承担责任的占 67%，而上海地区判决由平台承担赔偿责任的占了67%。由于缺乏统一的法律规定，灵活就业者在维护自身权益时，易出现各方“踢皮球”的状况。因此，需通过不断地修正和出台新的立法，完善对灵活就业者的法律保护。如荷兰就针对部分时间劳动合同、固定期限劳动合同、临时劳动合同等不同类型的劳动合同，出台了相应的法律法规，明确了在各类就业形态中各方的权益保障责任。

三是，加强政府在灵活就业中的服务功能。政府可通过加强就业引导、提供职业信息、给予补贴、减税等方式，为灵活就业者创建良好的就业环境。如美国劳工部建立的O*NET职业信息数据库，包含有约1100个职业类型，每个职业都有着详尽的解释，包括能力、技术要求、知识基础、价值观、兴趣类型、薪资水平等，为灵活就业者等各类型求职者提供了相对完备的职位信息，有助于扩宽灵活就业者的就业范围、促进其向正规就业转换。在欧洲，德、法等国都对灵活就业者出台了一定的免税政策。2007年开始，德国政府对灵活就业者实行免缴工资税的政策优惠，法国也对临时工等灵活就业者实行了50%的收入税免税政策，这些政策均有效促进了当地灵活就业发展。在美国，联邦税务局针对独立合同工（对应于灵活就业中的自雇就业）同样出台了税收优惠政策：独立合同工只需要自估季度收入，按季度纳税（纳税频率降低）。如此，独立合同工可以合理安排自己的年度工作计划，避免因收入波动过大、缴税不及时而导致罚款。并且，独立合同工在计算社会安全税和医疗保险税时，可以扣除所有与其业务有关的成本费用。