本文來自格隆匯專欄：中金研究，作者：林英奇 許鴻明 等

我們在5月25日的報吿中探討了地方隱性債務化解對銀行的影響。在本篇報吿中我們重申銀行參與城投債務重組的影響不應一概而論，我們認為基於市場化原則參與優質城投債務置換信用風險較低，也是當前優質資產競爭較為激烈的環境下信貸投放的可行選擇；對於弱資質城投的債務重組能夠降低風險暴露和擴散的風險，但可能對銀行資產質量造成影響。

城投化債繼續推進。2022年12月中央經濟工作會議提出[2]“要防範化解地方政府債務風險，堅決遏制增量、化解存量”，相比2021年更強調存量化解，2023年6月16日國務院常務會議提到[3]“研究推動經濟持續回升向好的一批政策措施”，其中“防範化解重點領域風險”是四個方面之一，我們認為城投債務風險可能是今年風險化解的政策重點。財政部2022年中央決算報吿[4]相比2021年報吿新增“督促省級政府加大對市縣工作力度，立足自身努力，統籌資金資產資源和各類政策措施穩妥化解隱性債務存量”的表述，我們認為與此前財政部[5]“中央不救助”原則一致；報吿提到“支持全域無隱性債務試點工作，探索長效監管制度框架”，我們認為意味着後續化解隱債可能向更多地區推廣。

債務重組可能是化債主要方式。我們在此前的報吿中介紹了七種主要的化債方式，包括財政資金償還、出讓國有資產權益、利用項目資金償還、隱性債務轉為企業債務、債務重組（置換或展期）、破產清算、高等級城投吸收合併等。考慮到財政收入、項目盈利性等制約因素，我們認為債務置換和重組可行性較高、對市場影響較小，可能成為城投化債的主要方式。具體而言，主要包括以下三類：

1）地方政府債券置換：歷史上已進行三輪地方隱性債務置換，第一輪2015-2018年地方債置換，據國家統計局[6]共發行置換債券12萬億元，置換後平均利率降低約6.5個百分點，節約利息約1.7萬億元；第二輪2019年建制縣區隱性債務風險化解試點發行地方再融資債券置換；第三輪2020-2022年廣東、北京、上海等地發行約1.1萬億元“償還存量債務”再融資債券。我們認為未來地方債置換仍有望繼續推進。

2）政策行貸款置換：2018年以來國開行參與高速公路類企業債務置換，例如據媒體報道的2018年12月國開行牽頭的7家銀行置換山西交控債務[7]，2020年5月國開行牽頭的9家銀行置換湖北交投債務[8]，通過降低利率、延長貸款期限，減輕債務負擔。我們認為政策行作為具有“準財政”特徵的金融機構未來有望成為城投化債的重要主體。

3）商業銀行貸款置換：2018年國辦發101號文件[9]提出“金融機構要在採取必要風險緩釋措施的基礎上，按照市場化原則保障融資平台公司合理融資需求”，之後商業銀行開始參與城投債務重組；2023年1月原銀保監會提出[10]“有序開展地方政府債務置換，推動優化債務期限結構，降低利率負擔”；2022年9月，財政部文件[11]進一步明確允許貴州省融資平台公司“在與金融機構協商的基礎上採取適當展期、債務重組等方式維持資金週轉，降低債務利息成本”。我們認為商業銀行參與城投化債仍基於市場化原則，新增金融資源主要向經濟發達、償債能力較好的東部地區優質城投傾斜，對於中西部償債能力較弱的地區通過債務重組避免風險暴露。

如何評估城投化債對銀行的影響？我們認為銀行參與城投債務重組的影響不應一概而論，我們認為基於市場化原則參與優質城投債務置換信用風險較低，也是當前優質資產競爭較為激烈的環境下信貸投放的可行選擇；對於弱資質城投的債務重組能夠降低風險暴露和擴散的風險，但可能對銀行賬面資產質量及利潤造成一定影響（詳見後文分析）。地方隱性債務對於風控謹慎、城投客户資質良好的銀行影響較小，對於貸款客户資質較為下沉（中西部、區縣級城投）的銀行影響相對更大。我們通過《2023年資產質量前瞻：風險掃描和壓力測試》[12]中提出的銀行資產質量分析框架對銀行進行分析，以下銀行城投風險較低：1）風控謹慎、客户資質良好、城投貸款佔比低的全國性銀行；2）位於東部發達省份的區域銀行。

城投債務重組如何影響資產質量？

如上所述，我們認為銀行參與城投債務重組的影響不應一概而論，參與優質城投債務置換信用風險較低，對於弱資質城投的債務重組能夠降低風險暴露和擴散的風險，但在《商業銀行金融資產風險分類辦法》[13]（以下簡稱“資產分類新規”）的要求下可能對銀行賬面資產質量及利潤造成一定影響，具體而言：

財務困難債務重組將可能被認定為重組資產。2023年2月11日發佈資產分類新規的對重組資產的定義及風險分類辦法等進行了細化規定（參見《銀行資產質量反映更加真實》[14]）。重組資產指的是因債務人發生財務困難，為促使債務人償還債務，商業銀行對債務合同作出有利於債務人調整的金融資產，或對債務人現有債務提供再融資，包括借新還舊、新增債務融資等。資產分類新規增加了對“財務困難”“合同調整”的定義：

1. “財務困難”包括以下情形：1）本金、利息或收益已逾期，2）雖然本金、利息或收益尚未逾期，但債務人償債能力下降，預計現金流不足以履行合同，債務有可能逾期；3）債務人的債務已經被分為不良；4）債務人無法在其他銀行以市場公允價格融資；5）債務人公開發行的證券存在退市風險，或處於退市過程中，或已經退市，且對債務人的履約能力產生顯著不利影響；

2. “合同調整”包括以下情形：1）展期，2）寬限本息償還計劃，3）新增或延長寬限期，4）利息轉為本金；5）降低利率，使債務人獲得比公允利率更優惠的利率。

根據上述定義，如果城投債務由於財務困難出現展期、降息等情形，我們認為根據資產分類新規有可能被認定為重組類資產。

債務重組可能導致資產分類下調。銀行金融資產按照風險程度分為五類，分別是正常類/關注類/次級類/可疑類/損失類，後三類合稱為不良資產。根據資產分類新規，對於首次重組資產，若重組前為正常類或關注類的資產，重組後應至少歸為關注類；如果觀察期內符合不良認定標準的應下調為不良資產。對於再次重組資產，重組觀察期內債務人未按照合同約定及時足額還款，或雖足額還款但財務狀況未有好轉，再次重組的資產應至少歸為次級類。因此，城投展期、降息可能導致相關資產被下調為關注類甚至不良資產。

重組資產確認可能影響銀行利潤。根據2002年4月人民銀行發佈的《銀行貸款損失準備計提指引》[15]，關注類/次級類/可疑類/損失類貸款撥備計提比例分別為2%/25%/50%/100%，損失準備計提直接衝減當期銀行利潤。截至1H22上市銀行重組貸款佔全部貸款比重僅為0.14%。假設銀行0.1%的資產確認為從正常類轉為關注類，則撥備計提從0%上升至2%；假設同時利率下降3ppt，我們估算銀行淨利潤下降0.5%，ROE下降5bps；假設商業銀行0.1%的資產確認為不良，該部分資產撥備計提從0%上升至25%，假設同時利率下降3ppt，我們估算銀行淨利潤下降2.8%，ROE下降26bps。

重組資產對銀行影響或逐步體現。資產分類新規對重組資產概念中的“財務困難”和“合同調整”作出更詳細的規定，因此我們預計新規實施後更多展期、寬限本息的資產可能被認定為重組資產，導致銀行關注率和不良率上升。《辦法》對2023年7月1日前發生的存量業務給予2.5年過渡期，所有存量業務應在2025年末前完成重新分類，因此我們預計風險分類下遷對銀行利潤的影響或逐步體現。

風險

經濟復甦不及預期，房地產和地方隱性債務風險。

圖表：地方隱性債務化解的主要方式一覽

資料來源：財政部，中金公司研究部

圖表：2021年下半年以來地方政府基金性收入下降

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2020年下半年以來城投債發行收緊

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2023-2026年城投債券到期償還規模進入高峯

注：2023年發行規模為1-6月。

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：城投貸款佔比和不良率較低或對公貸款利率較低的銀行風險較低

注：數據基於2022年；由於數據可得性原因，城投相關敞口使用租賃和商務服務業貸款，存在一定低估。 資料來源：公司公吿，Wind，中金公司研究部

圖表：償債壓力較大的中西部省份城投債信用利差較大、風險較高

注：地方政府債務包括地方政府債券和城投企業有息債務，有息債務採用wind發債城投口徑 資料來源：公司公吿，Wind，中金公司研究部

圖表：2018年以來年基建類和租賃商務服務業貸款不良率上升

資料來源：公司公吿，Wind，中金公司研究部

圖表：2022年上市銀行基建類貸款佔比和增速

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2022年上市銀行租賃和商務服務業貸款佔比和增速

資料來源：公司公吿，Wind，中金公司研究部

圖表：上市銀行資產質量打分框架（1/2）：資產質量數據

注：每項分數範圍為 0-5 分，根據公司在行業中的排名百分點值（0-100%）決定，分數越高表示資產質量越好。數據截至2022年。 資料來源：公司公吿，Wind，中金公司研究部

圖表：上市銀行資產質量打分框架（2/2）：分項得分情況

注：每項分數範圍為 0-5 分，根據公司在行業中的排名百分點值（0-100%）決定，分數越高表示資產質量越好。數據截至2022年。

資料來源：公司公吿，Wind，中金公司研究部

圖表：資產質量評分與市場估值有一定相關性

注：數據截止2023年7月3日 資料來源：公司公吿，Wind，中金公司研究部

圖表：2022年末招商銀行地方融資平台貸款/對公貸款比重為5.6%，貸款不良率0.14%

資料來源：公司公吿，Wind，中金公司研究部

圖表：2022年末平安銀行政府融資平台貸款餘額佔對公貸款比重在6%左右，無不良貸款

資料來源：公司公吿，Wind，中金公司研究部

圖表：2022年末興業銀行地方政府融資平台債務餘額佔比降至2.0%，不良資產率為1.23%

資料來源：公司公吿，Wind，中金公司研究部

[1] https://www.research.cicc.com/zh_CN/report?id=1133142&entrance_source=empty

[2] https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202306/content_6886887.htm

[3] https://www.gov.cn/xinwen/2022-12/16/content_5732408.htm?lj=

[4] http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202307/634ee82236454685a2ee885f71691b53.shtml

[5] http://yss.mof.gov.cn/jytafwgk_8379/2022jytafwgk/zxwytafwgk/202301/t20230105_3862117.htm

[6] https://www.gov.cn/xinwen/2019-02/28/content_5369270.htm

[7] https://m.21jingji.com/article/20190826/herald/fee933845d73a1a4f085ea4d07a8861a.html

[8] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1667671519544573862&wfr=spider&for=pc

[9] https://www.gov.cn/zhengce/content/2018-10/31/content_5336177.htm

[10] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1754373725769117667&wfr=spider&for=pc

[11] http://czt.guizhou.gov.cn/xwzx/czdt/202209/t20220909_76416783.html

[12] https://www.research.cicc.com/zh_CN/report?id=1118439&entrance_source=empty

[13] https://www.gov.cn/zhengce/2023-02/11/content_5750184.htm

[14] https://www.research.cicc.com/zh_CN/report?id=1123035&entrance_source=empty

[15] http://www.pbc.gov.cn/eportal/fileDir/rhwg/021001f.htm

注：本文摘自中金公司2023年7月5日已經發布的《再談銀行支持城投化債》

分析員 林英奇 SAC 執證編號：S0080521090006；SFC CE Ref：BGP853；

聯繫人 許鴻明 SAC 執證編號：S0080121080063；

分析員 周基明 SAC 執政編號：S0080521090005；SFC CE Ref：BTM336；

分析員 張帥帥 SAC 執證編號：S0080516060001；SFC CE Ref：BHQ055