中國金融風險化解的經驗

格隆匯 11-22 10:24

本文來自格隆匯專欄：中金研究作者：林英奇、許鴻明等

概要

2017年中國正式提出“堅決打好防範化解重大風險、精準脱貧、污染防治的三大攻堅戰”，防範化解金融風險的重要性提高至國家安全戰略高度。經過2017年以來的嚴監管，防範化解金融風險攻堅戰取得初步成果，槓桿率過快上升趨勢得到遏制、風險機構數量下降、影子銀行大幅壓降等。本篇報吿中金研究總結了近年來處置問題銀行、合併重組區域小銀行、化解金控集團風險經驗，為金融化險提供啟示。

正文

理由

捕捉金融機構的微觀風險環節。近年來問題金融機構微觀風險環節主要出現在股東資質、股本監管、牌照、區域經營限制、大股東和內部人控制、關聯交易、表外業務等，有必要及早採取針對性的微觀審慎監管措施，進行現場檢查，監測、評估風險。

完善金融穩定法規的頂層設計。近年來我國形成了《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等基礎法律為統領的多層次金融法律體系，為增強整體設計和跨行業跨部門的統籌安排，2022年4月人民銀行專門制定《金融穩定法（草案徵求意見稿）》，加強金融穩定法律制度的頂層設計和統籌協調。

用好化解金融風險的資源。近年來中小銀行風險處置進程中的資金來源主要包含人民銀行流動性支持、AMC不良資產收購、存款保障基金及其他政府機構損失分擔、戰略投資者出資、地方政府注資等，中金研究認為應當按照股東、市場化資源、存保基金、地方財政、金融穩定基金的順序使用資源，防止道德風險。

鞏固問題金融機構處置的成果。中金研究對已完成風險處置的金融機構成效進行了分析，金融機構風險處置後主要變化包括國資股東佔比提升、資產質量明顯改善、不良認定更為審慎等，但大多數金融機構處置後經營能力仍有待恢復。問題金融機構成功處置需要當地區域經濟的恢復以及公司治理結構的改善。

金融行業進入供給側改革階段。2023年中央金融工作會議[1] 再次強調有效防範化解金融風險，重點領域包括地方債務、房地產以及問題金融機構。中金研究認為伴隨金融風險化解，未來五年金融行業進入供給側改革階段，從中央到地方更加嚴格、全面的金融監管、中小銀行合併、問題資產重組將是行業趨勢。

風險

金融風險與實體經濟風險交織的複雜性：金融是實體經濟的“鏡像”，銀行資產與實體經濟的負債是同一枚硬幣的兩面。金融風險的背後往往隱含着經濟結構性問題，如產業週期起落、人口紅利更迭、財政支出責任不對等、國有企業預算軟約束、區域間不平衡、國際收支不平衡、對部分行業的過度依賴等。因此，防範化解金融風險同樣需要對實體經濟進行調整，促進金融與實體共生共榮，“治標”仍需“治本”。中金研究認為金融風險與實體經濟風險交織的情況較為複雜，未來防範化解金融風險的效果需要實體經濟結構性改革的配合。

防範化解金融風險攻堅戰回顧

1. 2016-2017年以來金融風險攻堅戰持續推進

防範化解金融風險成為國家戰略。2016年底的中央經濟工作會議[2] 公吿明確要求“把防控金融風險放到更加重要的位置”；2017年4月25日中央政治局會議[3] 提出“牢牢守住不發生系統性風險底線”，2017年10月十九大報吿[4] 正式提出“堅決打好防範化解重大風險、精準脱貧、污染防治的三大攻堅戰”，防範化解金融風險的重要性提高至國家安全戰略高度。2016年以來金融風險攻堅戰持續推進，主要包括以下方面：

1) 頂層設計與制度保障：2017年7月國務院金融穩定發展委員會成立；2018年銀保監會合並，並修訂商業銀行監督管理法；2020年修訂商業銀行法、中國人民銀行法；2022年《金融穩定法（草案徵求意見稿）》出台，成立金融穩定基金；2016年宏觀審慎制度正式實施以來不斷完善表外理財、同業存單等考核；

2) 風險金融機構處置：2017年以來監管部門處置一系列問題金融機構，包括恒豐銀行、包商銀行、甘肅銀行等；

3) 中小銀行注資與重組：2017年以來多家中小銀行通過吸收合併等方式重組，組建四川銀行、太原農商行、山西銀行、遼瀋銀行等，2020年起地方政府發行專項債補充中小銀行資本；

4) 加強影子銀行監管：中國影子銀行主要包括不規範的同業、理財和表外業務，與房地產泡沫、地方隱性債務等緊密交織。2017年為整治銀行業市場亂象，銀監會組織開展了“三三四十”等系列專項治理行動；2018年監管出台資管新規及一系列配套政策，加強對影子銀行問題的監管；

5) 不良資產處置與認定：2016年以來監管開始通過增設地方AMC、成立五大行AIC、允許外資AMC進入，以及鼓勵核銷和市場化債轉股等方式化解不良資產壓力。同時，針對資產質量不實問題，監管部門嚴格要求風險資產審慎分級，2019年出台《商業銀行金融資產風險分類暫行辦法》，提高不良認定標準，使得銀行資產質量認定更加審慎客觀；

6) 化解地方政府隱性債務：2017年7月,中央政治局會議首次提出“隱性債務”這一概念，2018年監管部門要求5-10年內化解隱性債務，強調地方隱債“終身問責、倒查責任”，並設立地方全口徑債務監測平台；2019年啟動建制縣隱債化解試點，2021年啟動“全域無隱性債務”試點，並嚴格限制地方政府增加隱性債務，控制增量、化解存量；

7) 防止房地產泡沫：2016年底的經濟工作會議首次提出“房子是用來住的，不是用來炒的”之後，2017年以來通過資管新規等一系列政策限制資金違規流入房地產領域，2021年出台房企“三道紅線”、房地產貸款集中度要求、預售資金監管趨嚴，限制房企高槓杆經營，防止出現房地產泡沫；

8) 國企去槓桿： 2015年12月經濟工作會議提出去槓桿為五大任務之一；2016年國務院發佈《關於市場化銀行債權轉股權的指導意見》，標誌着債轉股正式啟動；2018年印發《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》，推動國有企業平均資產負債率到2020年年末比2017年年末降低2個百分點左右；

9) 化解產能過剩：2015年12月經濟工作會議提出去產能為五大任務之一；2016-2018年，鋼鐵和煤炭分別壓減淘汰落後產能1.5億噸和8.1億噸，煤電淘汰關停落後機組2000萬千瓦以上，完成“十三五”去產能目標；

10) 互聯網金融：2016年以來監管部門加強對網絡借貸、銀行互聯網貸款、網絡支付、徵信等領域的監管；

11) 保險：2016年以來監管部門加強對資金運用、人身險產品設計和銷售等方面的監管，強調“保險姓保”，迴歸本源；

12) 資本市場：2016年以來監管出台上市公司重組、定增、減持、股權質押、退市等一系列新規，並修訂《證券法》，提高違規行為懲罰力度，維護資本市場穩定；

13) 金融控股公司：2018年3月中央中央全面深化改革委員會通過了《關於加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》，強化股東資質、股權結構、投資資金、公司治理和關聯交易監管；2020年《金融控股公司監督管理試行辦法》正式施行，印發《關於實施金融控股公司准入管理的決定》，2021年明確金控董監高任職條件和備案程序，2022年就金控關聯交易徵求意見，逐步完善金控監管，防止實業風險與金融業風險交叉傳遞；

14) 存款過度競爭：2019年以來規範結構性存款、互聯網存款，改革存款自律定價上限並形成市場化調整機制，防止存款過度競爭帶來的金融風險；

15) 系統性金融機構監管：2018年以來監管逐步完善系統性金融機構監管，發佈GSIB總損失能力規定和DSIB附加監管規定，建立逆週期資本緩衝機制，防止“大而不倒”風險；

16) 限制跨境資本流動風險：2016年以來加強境外投資領域的監管，限制部分房地產、酒店等境外投資。

圖表：2017年十九大報吿提出“防範化解金融風險攻堅戰”以來，政策措施全面推進

資料來源：中國人民銀行，中國銀保監會，中國證監會，新華網，Wind，中金公司研究部

2. 防範化解金融風險攻堅戰取得初步成果

經過2017年以來的嚴監管，防範化解金融風險攻堅戰取得初步成果，重點領域金融風險得到有效遏制。具體來看：

1) 槓桿率過快上升趨勢得到遏制。2012-2016年宏觀槓桿率（非金融部門債務/GDP）年均上升15ppt，而2017-2019年年均僅為4ppt。2020年由於疫情原因，宏觀槓桿率較2019年快速上升29ppt，但2021年較2020年下降5ppt，2017-2021年年均槓桿率上升7ppt，相比2012-2016年已明顯放緩。其中，企業部門槓桿率2016年以來穩中有降，居民槓桿率2021年也開始下降，政府部門槓桿率上升。

2) 風險機構數量下降。經過2017年以來對一批中小風險機構的處置和重組，風險機構數量已明顯減少。根據央行評級，截至2Q22，高風險金融機構（評級結果為8-10級和D級）共366家，佔全部參評機構的8.3%，數量較峯值減少約一半，並且366家高風險機構總資產僅佔銀行業總資產的2%。

3) 影子銀行大幅壓降。經過2017年開始對不規範的同業、理財和表外業務的整治以及資管新規的實施，根據國家金融監督管理總局問答實錄[5] 及監管公開發言[6] ，截至2022年6月，高風險的類信貸影子銀行規模較歷史峯值壓降約29萬億元，藴含隱患的保本理財退出市場，同業理財較峯值壓降99%，同業投資和非標融資大幅減少。

4) 銀行資產質量改善。截至2022年8月實施市場化法治化債轉股2萬億元，一部分落後產能或管理不善的“殭屍企業”有序出清；根據國家金融監督管理總局[7] ，2017年至2022年7月末，累計處置不良資產13.5萬億元，超過之前12年處置額總和。銀行不良+關注率從2016年的5.9%降至2022年的3.9%，下降近2ppt。同時，不良認定更加謹慎，銀行逾期90天以上貸款/不良2016年一度超過128%，2019年末降至82%。

5) 房地產過度金融化趨勢得到抑制。截至3Q23房地產貸款新增規模佔全部貸款的比例從2017年的43%降至0%；房地產業務佔銀行總資產的比例從2018年起穩中有降，房地產信託規模從2019年的近3萬億元壓降到2022年的1.6萬億元；百城房價指數同比升幅2016年最高接近20%，2018年以來基本保持在5%以內。

6) 地方政府隱性債務約束增強。2018年以來監管部門嚴控地方政府融資增量，嚴禁違法違規提供融資；同時，有序化解存量隱性債務，金融系統配合地方政府進行債務置換；城投債存量增速中樞2016年以來大幅下降。

7) 互聯網金融風險得到有效監管。據國家金融監督管理總局，P2P網貸機構由高峯時期約5000家到2022年全部停止運營，網絡小貸、助貸、支付、徵信等領域出台一系列新規，監管更加完善。

圖表：2017-2019年宏觀槓桿率上升幅度放緩，但2020年疫情期間有所上升

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2016年以來國企槓桿率明顯下降，2020年以後非國企槓桿率也開始下降

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2018年至2021年，低、高風險金融機構數量和佔比都明顯下降，中等風險金融機構數量和佔比有所上升

注：央行評級每季度開展一次。評級等級劃分為11級，分別為1-10級和D級，級別數值越大表示機構風險越高，D級表示機構已倒閉、被接管或撤銷，評級結果為8-10級和D級的機構被列為高風險機構。資料來源：中國人民銀行，中金公司研究部

圖表：2022年2季度高風險金融機構數量相比2018年4季度壓降近一半

注：評級結果為8-10級和D級的機構被列為高風險機構資料來源：中國人民銀行，中金公司研究部

圖表：2016年以來銀行資產質量好轉，不良率和關注率下降

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2016-2018年去產能後工業企業虧損比例明顯下降

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2016年以來銀行撥備覆蓋率提高

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2016年以來銀行不良貸款認定更為嚴格

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2017年以來銀行表內非標業務、委託貸款和信託貸款規模壓降

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：同業理財規模從2016年底的6.0萬億元壓降到2021年底的約0.1萬億元

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：銀行理財投資非標規模從2016年底的5.1萬億元壓縮到2022年6月的2.1萬億元

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：資管機構類通道業務規模從2016年底的36.0萬億元壓縮到2022年3月的10.7萬億元

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2017年以來房價過快上升的趨勢得到遏制

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2021年房地產貸款存量佔比見頂回落，新增佔比從2017年的43%降至0%

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2018年以來房地產業務佔銀行總資產比例穩中有降

來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2019年以來房地產信託規模下降

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2017年以來城投債發行收緊，城投債存量增速2016-2018年回落

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2017年以來P2P平台開始整改

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2017年以來網絡小額貸款監管趨嚴

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：互聯網貸款監管趨嚴，居民短期消費貸款增速從2017年的41%下滑至2022年的2%

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：2016以來支付牌照審批明顯趨嚴

資料來源：Wind，中金公司研究部

3. 下一階段防範化解金融風險的重點領域

中金研究認為，經過6年的金融風險攻堅戰，金融風險已大大收斂，根據央行評級，99%銀行業資產處在安全邊界內。2022年2月政治局會議再次提到[8]“防範化解金融風險，守住不發生系統性風險的底線”“要強化金融風險防控，堅決維護金融穩定大局”。未來3-5年，中金研究預計防範化解金融風險有望繼續推進，建議重點關注以下領域：

1) 中小金融機構風險處置。2Q22央行評級顯示，評級結果在“紅區”（8-D級）機構366家，資產規模資產佔比1.5%。從機構類型看，大型銀行、外資銀行和民營銀行中無高風險機構；城商行有13%的機構為高風險機構；農合機構（包括農商行、農村合作銀行、農信社）和村鎮銀行高風險機構數量分別為217家和118家，數量佔比分別佔該類型機構的10%、7%。從區域看，根據央行《2021年金融穩定報吿》[9]，遼寧、甘肅、內蒙古、河南、山西、吉林、黑龍江等省份高風險機構數量較多。向前看，對於問題機構，除了出險後的處置外有必要加強風險預警和微觀審慎監管，必要時進行注資重組，同時避免道德風險。

2) 應對不良資產反彈。由於疫情影響、房地產風險和經濟下行壓力，銀行業不良貸款餘額增速從3Q21的-0.1%反彈至3Q23的8.3%。向前看，國家金融監督管理總局[10]提到“督促銀行按照預期信用損失法，做實分類、提足撥備，大力推進不良資產處置，堅決遏制不良貸款短期內快速反彈”，中金研究認為銀行通過“穩增長”、調節信貸機構、與實體經濟共生共榮仍然是工作重點。

3) 維護房地產市場穩定。2021年下半年部分房企出現信用風險，導致項目交付和開發貸出現逾期情況。2022年7月政治局會議將“保交樓”提升到“安全底線”的高度，並強調“用足用好政策工具箱”“壓實地方政府責任”，中金研究認為可能意味着“保交樓”政策力度將加大。2022年8月政府出台政策性銀行專項借款，支持已售逾期難交付住宅項目建設交付；11月出台“金融十六條”政策緩釋房企融資和債務壓力。2023年“認房不認貸”、下調存量按揭利率，部分城市放鬆限購，更多房地產政策出台有望維護房地產市場預期穩定，降低房地產金融風險。

4) 化解地方隱性債務。2022年中央深改委第二十五次會議提到[11]，要壓實地方各級政府風險防控責任，完善防範化解隱性債務風險長效機制，堅決遏制隱性債務增量，從嚴查處違法違規舉債融資行為。2021年以來北京、上海、廣東等地區已率先開展全域無隱性債務試點，為全國其他地區全面化解隱性債務提供探索。2023年7月政治局會議提到[12]要“制定實施一攬子化債方案”，以有效防範化解地方債務風險。

5) 宏觀槓桿率保持在合理水平。2017-2019年去槓桿政策遏制了宏觀槓桿率過快上升的趨勢，2020年由於疫情原因宏觀槓桿率再度明顯上升，2021年經濟復甦環境下槓桿率下降。向前看，中國宏觀槓桿率絕對水平位於主要經濟體中等水平，但企業槓桿率偏高，其中包括國有企業和地方隱性債務。2022年8月國務院常務會議再度強調[13]“不搞大水漫灌、不透支未來”，中金研究認為未來3-5年保持宏觀槓桿率處於合理水平仍然是政策導向。

圖表：2Q22高風險銀行業金融機構主要集中於農村金融機構

注：評級結果為8-10級和D級的機構被列為高風險機構；農合機構包括農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社。資料來源：中國人民銀行，中金公司研究部

圖表：東北和西北地區銀行不良貸款率較高

注：2020-2021年之前數據為銀保監會公佈，2020-2021年為根據中國人民銀行公佈數據擬合。資料來源：中國人民銀行，國家金融監督管理總局，中金公司研究部

圖表：黑龍江、河北、山西等省份不良率較高

圖表：根據A股上市公司數據，信息技術、房地產、消費等行業潛在不良率較高

注：使用4,000多家非金融上市公司財務數據計算，將利息覆蓋率<1的公司有息負債定義為存在償債風險的負債，計算該部分負債佔行業全部負債的比例。資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：中國非金融部門槓桿率2021年有所下降

資料來源：BIS，中金公司研究部

圖表：中國位於主要經濟體中等水平，但企業槓桿率較高

資料來源：BIS，中金公司研究部

圖表：按揭貸款不良率仍較低

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：房企拿地速度下滑拖累地方政府收入

資料來源：財政部，Wind，中金公司研究部

圖表：土地出讓佔廣義地方政府收入比重約42%

注：中金研究定義的地方政府財政廣義收入包括一般財政收入和基金性收入。

資料來源：財政部，Wind，中金公司研究部

中國處置問題金融機構的經驗

中金研究總結了近年來處置問題銀行、合併重組區域小銀行、化解金控集團風險的案例，並進行經驗總結。具體方面包括：1）發現和預警金融風險；2）構建強健有效的金融穩定安全網；3）使用處置金融風險的資源；4）出險金融機構的處置和恢復；5）支持中小銀行資本補充和充足；6）完善金控公司監管制度框架；7）鞏固金融機構處置的成果。

1. 防微杜漸：捕捉金融機構的微觀風險環節

根據人民銀行金融穩定局的總結，近年來問題金融機構微觀風險環節主要出現在下圖所示的方面：對於上述問題，監管部門也採取了針對性的微觀審慎監管措施，對於股東資質、入股資金來源、金融機構符合牌照權限、跨區域經營、公司治理、關聯交易、表外業務、金融資產風險質量分類、同業業務授信規模、股權債權交易等方面進行重點監管，定期組織現場檢查，監測、評估風險，及時進行風險預警、處置。

圖表：金融機構微觀審慎監管的風險環節及關注點

資料來源：中國人民銀行，中金公司研究部

2. 行穩致遠：構建更強健有效的金融安全網

完善金融穩定法規的頂層設計。近年來我國形成了《中國人民銀行法》《商業銀行法》《證券法》《保險法》等基礎法律為統領的多層次金融法律體系。但在金融穩定方面，相關條款分散於多部金融法律法規中，規定有待細化，一些重要問題的制度規範程度有待提升，整體設計和跨行業跨部門的統籌安排有待加強。因此，2022年4月人民銀行專門制定《金融穩定法（草案徵求意見稿）》，加強金融穩定法律制度的頂層設計和統籌協調。

構建強健有效的五支柱金融安全網。金融安全網是金融系統中一系列危機防範和管理制度安排的統稱。傳統上，金融安全網一般包括微觀審慎監管、存款保險、央行最後貸款人三大支柱。人民銀行金融穩定局，在完善、強化傳統三支柱框架之外納入行為監管和宏觀審慎管理，構建五支柱金融安全網。

圖表：監管機構在風險機構處置階段的處置權力及法規依據

資料來源：原上海銀保監局，國務院，中金公司研究部

圖表：風險金融機構處置制度框架逐步建立

資料來源：全國人大，國務院，中國人民銀行，國家金融監督管理總局，中金公司研究部

圖表：五支柱金融安全網

資料來源：中國人民銀行，國家金融監督管理總局，證監會，中金公司研究部

圖表：90年代以來陸續形成行業保障基金為主的金融安全網

資料來源：中國人民銀行，國家金融監督管理總局，證監會，中金公司研究部

3. 有備無患：用好化解金融風險的資源

五類風險處置的資源：中金研究回顧了近年來中小銀行風險處置進程中的資金來源，主要包含五類：1）流動性支持：來自人民銀行，通過再貸款或金融穩定再貸款提供；2）不良資產收購：通常由各風險機構所在省份AMC對不良資產進行收購；錦州銀行/包商銀行不良資產分別由匯達資產（人民銀行實控）/存保基金收購；3）損失分擔：由存款保障基金、保險保障基金對相關債權人進行賠付，或由地方政府出資分擔一部分損失；4）資產處置：由主業相同、財務狀況良好的其他企業承擔出險機構的相關業務；5）股權注資：主要由風險機構所在省份政府及省屬國企注資，或由中央企業對風險機構進行增資擴股。

五類不良處置方式：除賬面留存外，不良貸款處置主要包括五種方式：1）自行清收：金融機構重組前，由機構所在地政府及機構共同清收不良貸款；2）老股東權益沖銷：對老股東權益進行折價甚至清零的方式沖銷不良貸款；3）新股東溢價消化：通過新股東溢價注資的方式來沖銷不良資產；4）機構承接：由各機構所在省份AMC或是所在地政府對不良資產進行承接；5）貸款核銷：重組後機構對留存不良貸款進行核銷出表。

五類主體資源的使用順序：根據《金融穩定法（草案徵求意見稿）》，金融風險處置過程中，中金研究認為應當按照下列順序使用資源，防止道德風險。

圖表：各類金融風險化解資源的使用順序

資料來源：中國人民銀行，國家金融監督管理總局，中金公司研究部

圖表：2020年存保基金首次使用，用於包商銀行風險處置

資料來源：中國人民銀行，中金公司研究部

圖表：2020年存保基金支出676億元用於包商銀行風險處置

資料來源：中國人民銀行，中金公司研究部

4. 化險為夷：出險金融機構的處置和恢復

近年隨着金融風險攻堅戰推進, 問題金融機構處置進度加快。2017年以來監管部門處置恒豐銀行、包商銀行、甘肅銀行、河南村鎮銀行等問題金融機構：

1) 恒豐銀行：2014年~2018年，恒豐銀行接連兩任董事長違法違紀被查，恒豐銀行風險暴露，進入處置階段；2019年，恒豐銀行通過股東權益沖銷、不良資產出售等多種方式完成不良資產剝離，引入中央匯金、山東省政府等戰略投資者1000億元資金，完成股改建賬。

2) 包商銀行： 2019年,因大股東違法長期佔款難以歸還，包商銀行出現信用危機，由人民銀行和銀保監會接管。2019年~2020年，包商銀行接管工作組債權清算、存保基金賠付、資產處置等工作，並由蒙商銀行承接原包商銀行在內蒙古自治區內的各項業務，由徽商銀行承接原包商銀行在省外的四家分行。

3)甘肅銀行：2019年甘肅銀行淨利潤同比下降85.5%，2020年4月，因原股東質押股權被出售，2020年4月1日甘肅銀行股價下跌43.5%。2020年，甘肅省國投、甘肅金控等機構出資63億元增資擴股，並由甘肅省AMC逐步購買甘肅銀行不良資產包。

5. 防患未然：支持中小銀行資本補充和重組

中小銀行數量多，資產佔比低。2020年我國農商行、農信社和村鎮銀行數量佔全部商業銀行的比重33.5%、14.0%、36.8%，三者數量合計佔比為84%，但三者資產佔比僅為13%，其中農商行、農信社和村鎮銀行資產佔比分別為10.4%、1.8%、0.6%。

中小銀行資本補充壓力更大。在銀行業息差整體收窄的背景下，銀行內源資本補充空間收窄，外源資本補充訴求更為強烈。截至1H22，我國城商行/農商行撥備覆蓋率分別為189%/129%，低於大型銀行（239%）和股份行（206%），2018年以來大型銀行和中小銀行撥備覆蓋率出現分化；截至1H22，我國城商行/農商行資本充足率分別為13.1%/12.6%，低於大型銀行（17.3%）及股份行（13.8%），中小銀行資本補充壓力更為明顯。

支持專項債注資中小銀行。2020年7月，國務院常務會議[14]決定允許地方政府專項債合理支持中小銀行補充資本金。2020年11月，財政部下達新增專項債額度2000億元的計劃，約佔當年全部專項債額度的5.3%。非上市中小銀行外部補充核心一級資本的渠道較為有限，允許地方政府專項債注資能夠有效解決中小銀行核心一級資本補充工具不足的問題。實踐中專項債主要通過金融公司間接入股和認購轉股協議存款兩種形式注資中小銀行。

地方性銀行重組明顯提速。2020年以來中小銀行合併重組明顯加速，根據中金研究的統計，2020年以來已合併建成近20家銀行，包括四川銀行、山西銀行、遼瀋銀行、中原銀行等省級城商行，以及肇慶農商行、榆林農商行、徐州農商行等市級城商行。

圖表：2020年農商行、農信社和村鎮銀行數量佔比84%，資產佔比僅為13%

資料來源：國家金融監督管理總局，中金公司研究部

圖表：農商行資本充足率較低而且有下降趨勢

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：大型銀行和中小銀行撥備覆蓋率出現分化

資料來源：Wind，中金公司研究部

圖表：實踐中專項債主要通過金融公司間接入股和認購轉股協議存款兩種形式注資中小銀行

資料來源：中國政府網，中國人民銀行，國家金融監督管理總局，中金公司研究部

6. 分類施策：完善金控公司監管制度框架

金控公司風險顯現。根據《中國金融穩定報吿（2018）》[15]金融控股公司是指控股或實際控制兩個或兩個以上不同類型金融機構、自身僅開展股權投資管理、不直接從事商業性經營活動的非金融企業。報吿同時指出，“在我國分業監管體制下，金融控股公司的監管主體不明確，存在監管盲點，金融控股集團的風險在加速積累和顯現，迫切需要明確監管主體，出台監管規則，將金融控股公司納入監管”。

金控公司監管框架逐步完善。分業監管體制下，需建立完善金控公司監管框架，將金控公司納入監管。2018年3月中央中央全面深化改革委員會通過了[16]《關於加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》，強化股東資質、股權結構、投資資金、公司治理和關聯交易監管；2020年《金融控股公司監督管理試行辦法》正式施行，印發《關於實施金融控股公司准入管理的決定》，2021年明確金控公司董監高任職條件和備案程序，2022年就金控關聯交易管理辦法徵求意見，逐步完善金控監管，防止實業風險與金融業風險交叉傳遞。

圖表：我國金控公司具體分類

資料來源：中國人民銀行，中金公司研究部

圖表：金融穩定報吿提出金融控股公司存在的七大風險點

資料來源：中國人民銀行，中金公司研究部

圖表：金控公司監管框架逐步完善

資料來源：國務院，中國人民銀行，財政部，國家金融監督管理總局，證監會，中金公司研究部

7. 標本兼治：鞏固問題金融機構處置的成果

中金研究對已完成風險處置的金融機構成效進行了分析，金融機構風險處置後主要變化包括：

1) 清退問題股東，國資股東佔比提升：風險金融機構處置後，國資股東持股佔比顯著提高，2021年恒豐銀行/錦州銀行/蒙商銀行/甘肅銀行的國資股東佔比分別上升至88.4%/57.8%/100.0%/53.2%，重組後四川銀行/山西銀行/遼瀋銀行國資股東持股佔比也分別上升至96.2%/72.2%/100.0%。

2) 資產質量明顯改善：金融機構處置重組進程中，採用老股東權益沖銷、貸款核銷、新股東溢價消化、政府機構承接等方式承接原有金融機構不良資產，重組後金融機構資產質量明顯改善。根據中金研究的統計，七個金融機構處置不良貸款134~2528億元規模不等。

3) 不良認定更為審慎：中金研究以銀行不良貸款/90天及以上貸款的比重衡量金融機構處置前後不良資產認定是否更為審慎。2021年恒豐銀行/錦州銀行/蒙商銀行/甘肅銀行不良貸款/逾期90天及以上貸款比重分別上升至113.3%/129.6%/99.1%/119.4%，顯示資產質量認定更為審慎。

4) 經營能力仍有待恢復：中金研究以撥備前利潤/總資產和ROE兩個指標來衡量金融機構處置前後經營情況。根據中金研究的統計，經過處置後絕大多數銀行撥備前利潤/總資產和ROE均未達到機構風險處置前水平，盈利水平仍然較弱，中金研究認為其中的原因包括：1）公司管理能力需要時間逐步提升；2）所在區域經濟較弱，3）化解存量風險資產導致信用成本仍較高。中金研究認為在經濟環境欠佳的地區，金融機構持續發展需要政策的進一步配合。

圖表：風險金融機構處置後，國營機構持股佔比顯著提高