全国两会召开在即，而2月底政治局会议专门就《政府工作报告》稿进行了讨论。会议强调，今年将召开党的二十大，是党和国家事业发展进程中十分重要的一年。那么，两会上对于全年经济目标将如何设定？重点工作又会有怎样的安排？本报告对此展开分析。

摘 要

全年目标如何设定？低基数影响不再，目标面临下调。随着低基数影响的消失，今年GDP目标增速大概率调降。考虑到新世纪以来，每年我国经济增速目标下调幅度从未超出0.5个百分点。我们预计，今年经济增速目标或设定在潜在增速5.5%左右。CPI增速目标将稳定在3%。如果没有疫情等“黑天鹅”事件的冲击，CPI增速今年走势依然较为平稳。而除了2020年，2015年之后CPI增速目标均维持在3%的增速水平。

我们预计，全年CPI增速目标或将稳定在3%。就业目标仍趋稳定，但压力仍不容忽视。随着疫情态势趋于缓和，2021年城镇新增就业目标和失业率目标均已回归疫前常态。我们预计，2022年就业目标或同2021年保持一致，城镇新增就业人数目标（1100万人）及调查失业率目标（5.5%）维持不变。不过，全年就业压力仍然不容忽视，特别是高校毕业生等青年群体就业需格外重视。

财政、货币如何发力？去年底的中央经济工作会议对全年宏观调控政策已有定调。从财政政策上来看，今年积极的财政政策要“提升效能，更加注重精准、可持续”。财政赤字率或将降至3%。2021年赤字率水平已较2020年有所下调，我们预计，今年财政赤字率目标或继续降至3%，进一步接近疫情前水平。新增专项债规模或将保持平稳。

从历年提前批专项债额度占上年额度的比例看，2022年仅为40%左右。在保持政府总体杠杆率基本稳定的原则要求下，我们预计，全年新增专项债规模和去年大体持平。减税降费更大力度，但以阶段性政策为主。在财政政策执行报告中，对于今年全年财政政策的展望，报告中明确将实施更大力度的减税降费作为首要工作。

不过，这一轮减税降费或与此前一轮存在明显不同：

一是持续时间上来看，“坚持以阶段性政策为主”；

二是惠及主体上来看，更加具有针对性，“围绕中小微企业、个体工商户和制造业等重点行业”；

三是财政收支压力上来看，本轮减税将与制度性措施相结合，要兼顾财政承受能力，减税的同时或将通过其它来源着力弥补收支缺口。降杠杆到稳杠杆，政策发力空间充足。

从货币政策上来看。2021年我国杠杆率水平较2020年底明显下降，而今年我国宏观杠杆率将保持基本稳定，由降杠杆到稳杠杆指向货币政策发力空间较为充足。货币政策充足发力，总量结构“双管齐下”。央行表示，下一阶段的货币政策基调将全力转稳，不仅仅要求“精准”、“靠前”，还特别强调要“充足发力”。而在货币政策工具的运用上，不仅要实现“总量稳”，还要做到“结构优”。

重点工作如何布局？从《政府工作报告》所部署的全年重点工作来看，我们预计，数量上将会从去年的八项增至九项，而这主要体现两个方面的变化：一是稳增长的政策诉求显著加强；二是防风险成为全年工作的重心之一，特别是金融领域风险。具体来说，有以下六个方面值得关注：一是投资将是稳增长的重要抓手，特别是新基建领域值得重视；二是服务消费的恢复或将成为扩内需、促消费的重要关切；三是创新驱动继续深化，注重研发强度提升；四是发展注重绿色低碳，“双碳”推进稳妥有序；五是区域合作喜结硕果，开放发展成为大势所趋。六是对风险仍需防范，特别是金融领域。

报告正文

一、全年目标如何设定？

全国两会上最引人关注的，无疑就是《政府工作报告》会将经济发展各类目标确定在什么水平，这在很大程度上决定着宏观政策调控的力度与方式，也是预判全年经济运行态势的重要参考。

低基数影响不再，目标面临下调。首先，我们来看经济增速目标的设定。2020年在突如其来的新冠疫情冲击下，全年经济增速录得2.2%，创历史新低。由此造成的低基数使得2021年经济增速录得8.1%的高增长，远超2021年的经济增速目标值6%。从地方情况上来看，31个省级行政单位中，有25个完成了目标，是13年以来的最好情况。不过，剔除低基数影响，全国GDP两年平均增速并未达到目标值，地方省份中也仅江苏和重庆两年平均增速达标。所以随着低基数影响的消失，今年GDP目标增速大概率调降。

超八成省份下调全年增长目标。在今年的各省份GDP增速目标设定上，约84%的省级行政单位调降了经济增速目标，调降占比仅次于2015年的97%，而2015年相较2014年全国经济增速目标下调0.5个百分点。而今年加权平均后的各省份经济增速目标水平较去年下滑约0.7个百分点，或意味着全国经济增速目标也有相似水平的调降。

潜在增速仍有5.5%，或为今年目标水平。我国央行在考虑了疫情冲击的影响后，估算2021年和2022年的经济潜在增速水平分别为5.7%和5.5%。而2021年在剔除基数影响的经济实际增速并未达潜在增速的情况下，2022年稳增长政策加码或使得实际增速向潜在增速回归。并且，考虑到新世纪以来，每年我国经济增速目标下调幅度从未超出0.5个百分点。我们预计，今年经济增速目标或设定在潜在增速5.5%左右的水平。诚然，由于2019年全国经济增速目标设定首次采用区间值的方法，也不排除设置增速区间的可能，为完成经济增长任务预留更大弹性。

CPI增速目标将稳定在3%。其次，我们来看物价增速目标的设定。2012年以来CPI增速波动逐渐趋于平稳。而2019年CPI增速的大幅走高并突破5%，主要是由于非洲猪瘟疫情爆发，导致生猪产能迅速出清推高猪价，进而带动CPI增速大幅上涨，2020年初遭遇疫情又是雪上加霜。2021年全年猪价持续回落，带动CPI增速降至2010年以来新低。我们预计，如果没有疫情等“黑天鹅”事件的冲击，CPI增速今年走势依然较为平稳。而从历年物价增速目标设定上来看，除了2020年，2015年之后均维持在3%的增速水平，因此，我们预计，全年CPI增速目标或将稳定在3%。

政策稳定生猪生产，CPI大幅上行风险不高。2021年下半年在国常会的部署之下，农业农村部相继出台了《促进生猪产业持续健康发展的意见》和《生猪产能调控实施方案》，建立生猪生产逆周期调控机制，稳定生猪产能。今年的中央一号文件又再次重申，“稳定生猪生产长效性支持政策，防止生产大起大落”。目前来看，春节消费旺季已过，猪价仍在底部震荡，预计三季度消费旺季开启，猪价进入上行通道，带动CPI增速回升，但上行幅度或较为温和。

就业目标仍趋稳定，但压力仍不容忽视。最后，我们来看就业目标的设定。2020年受疫情冲击，政府工作报告中下调了城镇新增就业目标，并上调了失业率目标。而随着疫情态势趋于缓和，2021年城镇新增就业目标和失业率目标均已回归疫前常态。我们预计，2022年就业目标或同2021年保持一致，城镇新增就业人数目标（1100万人）及调查失业率目标（5.5%）维持不变。不过，从城镇新增就业的超额完成情况看，2021年超额完成的比例仅有15%左右，创2009年以来新低，就业压力仍然不容忽视。

高校毕业生等青年群体就业需格外重视。2021年下半年，城镇调查失业率已低于2019年同期水平，但16-24岁群体的调查失业率仍在高位，特别是2021年四季度甚至超过了2020年同期水平。而据教育部数据，今年高校毕业生规模将突破千万，迎来最大增幅并创近年来新高，这预示着青年群体的就业压力或更为严峻。从去年底的中央经济工作会议，到今年年初地方两会上各省的部署，多数均将解决好高校毕业生等青年就业问题作为稳就业的重点内容。

二、财政、货币如何发力？

对于全年宏观调控政策基调的把握，虽然政府工作报告中会对此予以确认，但其实在去年底的中央经济工作会议中已有定调，而政府工作报告大概率将会延续经济工作会议的政策思路。

积极财政注重三大方面。从财政政策上来看，去年底的中央经济工作会议就已明确，积极的财政政策要“提升效能，更加注重精准、可持续”，2021年财政政策执行报告对此进一步确认。首先，提升效能意味着要强化财政资金的绩效管理，包括加强专项债等资金的使用效率；其次，注重精准意味着聚焦于政策重点扶持领域，“不撒胡椒面”，如对基本民生加强财力保障；最后，增强可持续性意味着政策力求务实，决不好高骛远、吊高胃口。

财政赤字率或将降至3%。2021年赤字率水平已较2020年有所下调，但仍为10年以来高位。而我们预计，今年财政赤字率目标或继续降至3%，进一步接近疫前水平。一方面，去年财政“超收少支”，为今年的预算安排提供了更多空间，有助于减少赤字规模。另一方面，近期财政部领导的表态也均强调，不论是财政支出还是专项债，都要提高精准度，不撒“胡椒面”，适当确定赤字率水平。

新增专项债规模或将保持平稳。根据财政部披露，国务院已批准2022年提前下达地方债额度1.79万亿，其中专项债1.46万亿。从历年提前批专项债额度占上年额度的比例看，2022年仅为40%左右，创历史新低并低于上限比例（60%）。这可能主要是因为去年专项债发行节奏偏慢，四季度集中发行的资金或有部分在今年一季度使用。在保持政府总体杠杆率基本稳定的原则要求下，我们预计，全年新增专项债规模和去年大体持平。

减税降费更大力度，但以阶段性政策为主。在财政政策执行报告中，对于今年全年财政政策的展望，报告中明确将实施更大力度的减税降费作为首要工作。其实，自2016年全面推行“营改增”开始，减税降费工作就在持续推进。据财政部数据，“十三五”以来我国累计新增减税降费超过8.6万亿元，这也使得税收占GDP的比重从16年的17.5%降至21年的15.1%。不过，这一轮减税降费或与此前一轮存在明显不同：一是持续时间上来看，“坚持以阶段性政策为主”；二是惠及主体上来看，更加具有针对性，“围绕中小微企业、个体工商户和制造业等重点行业”；三是财政收支压力上来看，本轮减税将与制度性措施相结合，要兼顾财政承受能力，减税的同时或将通过其它来源着力弥补收支缺口。

降杠杆到稳杠杆，政策发力空间充足。从货币政策上来看。受新冠疫情影响，2020年我国宏观杠杆率水平较2019年显著提升。而得益于疫情防控取得明显成效、国民经济持续恢复以及有效适度的宏观政策，2021年我国杠杆率水平得到了较好的控制，较2020年底明显下降，同时与主要经济体相比，疫情以来我国宏观杠杆率增幅相对可控。央行在货币政策执行报告中表示，下一阶段要保持货币供应量和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，而我国宏观杠杆率将保持基本稳定，由降杠杆到稳杠杆指向货币政策发力空间较为充足。

货币政策充足发力，总量结构“双管齐下”。面对国内经济的“三重压力”以及疫情、通胀和发达经济体货币政策转向等外部不确定性的加强。央行表示，下一阶段的货币政策基调将全力转稳，不仅仅要求“精准”、“靠前”，还特别强调要“充足发力”。而在货币政策工具的运用上，不仅要实现“总量稳”，还要做到“结构优”，在保持信贷总量增长的同时也强调结构的稳步优化，对小微企业、科技创新、绿色发展等重点领域和薄弱环节加大发力。

三、工作重点如何布局？

结合近期召开的政治局会议，从《政府工作报告》所部署的全年重点工作来看，我们预计，数量上将会从去年的八项增至九项，而这主要体现两个方面的政策变化：一方面，稳增长的政策诉求存在显著加强，“着力稳定宏观经济大盘”，对于宏观政策的实施也从去年的“科学精准”转为今年的“加大力度”，而结构性政策的出台并不能够完全替代总量政策；另一方面，防风险成为全年工作的重心之一，特别是金融领域风险。近期对于巡视工作的总结，特别是金融单位巡视问题的反馈，提到包括对违反中央八项规定精神、政商“旋转门”等典型共性问题开展专项整治。我们认为，从制度到执行层面的风险化解有利于经济增长质量的持续提升。具体来说，全年重点工作有以下六个方面值得关注：

首先，投资将是稳增长的重要抓手，特别是新基建领域值得重视。从地方两会的投资增速目标变化来看，今年明确目标的省份数量有所增多，体现出各省对投资来拉动经济增长的意愿有所提升。“精准有效”的要求意味着投资不会是面面俱到，而将聚焦于重点领域。结合地方政府工作报告对扩大投资的部署及近期部委的文件，我们认为，相比于传统基建领域，新基建领域的投资规模增长值得重视，特别是切合产业发展智能化、绿色化的方向，如以“东数西算”工程为代表的新基建工程、重点领域的节能降碳改造等。

其次，服务消费的恢复或将成为扩内需、促消费的重要关切。2021年全年消费仍处复苏进程，社会消费品零售总额两年平均增速为3.5%，与疫情前8%左右的增速仍有不小差距，特别是餐饮、零售、旅游、交通客运等特殊困难行业恢复相对较慢。近期为落实国常会部署，发改委出台《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》，特别明确了对服务业的精准防疫要求，包括不得非经流调、无政策依据对餐厅、商超、景区景点、电影院及相关服务业场所等实施关停措施、延长关停时间，并表示要抓紧落实尽早实施。在居民消费意愿并无显著丧失的情况下，对服务业适当“松绑”有利于消费整体增速的改善，也是扩内需的题中应有之义。

第三，创新驱动继续深化，注重研发强度提升。去年以来，支持创新发展的政策主要从两方面入手：一是科研体制的改革；二是扶持中小企业创新。而今年从各省两会政府工作报告来看，创新驱动发展的战略继续深化，特别是更加注重研发强度的提升，对于部分省份而言，甚至直接把研发投入强度列入经济工作的目标之一。从具体方式上来看，创新驱动战略今年预计将从三个方面展开：一是搭建创新平台，发挥好国家实验室的作用。二是扶持创新主体，特别是增加“专精特新”和“小巨人”企业数量。三是优化完善创新生态，包括改革科技体制和创新人才吸引等。

第四，发展注重绿色低碳，“双碳”推进稳妥有序。2021年政府工作报告首提“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作”，以优化产业和能源结构，实际是以降碳为目标的供给侧改革。然而，在实际落实过程中，由于内外部环境的制约，一定程度上引发了较为显著的供给冲击。去年底的中央经济工作会议特别指出，要正确认识和把握碳达峰碳中和，既要坚定不移推进，也要注意力度和节奏，立足于以煤为主的基本国情。

今年以来，“双碳”“1+N”政策体系中的文件继续出台。《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022年版）》明确，高耗能行业的17个重点领域2025年能效基准水平以下产能比例基本清零。中央政治局就实现“双碳”目标集体学习时也强调，要下大气力推动钢铁、有色、石化、化工、建材等传统产业优化升级，加快工业领域低碳工艺革新，这意味着减碳工作在高耗能行业等重点领域仍要继续坚持。但在能源转型上强调要“先立后破”，从实际出发，确保安全降碳。

第五，区域合作喜结硕果，开放发展大势所趋。新冠疫情发生以来，得益于我国在疫情防控上的突出成绩，形成了供应链的比较优势，我国外贸保持高速增长，净出口对经济增长的贡献处于高位。而区域经济合作也取得了良好成果，特别是《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）已于今年生效，RCEP成员国覆盖全球近1/3的经济体量和贸易额，其在货物贸易领域的关税减让及投资便利化形成的贸易增量将有力地提振我国外贸规模。对外开放是我国的基本国策，即便在全球贸易保护主义有所抬头、地缘政治风险升温的情况下，我们预计，我国对外开放的脚步不会停止，其它多双边自贸协定或将越来越多，以区域经济合作方式来推动更高水平的对外开放。

最后，风险仍需防范，金融领域尤甚。相比于去年《政府工作报告》，我们预计，在今年主要工作中将添加防风险的相关内容，正如政治局会议指出，今年要“防范化解金融风险，守住不发生系统性风险的底线”。去年在央行的有力部署下，金融领域风险的防范和化解取得了一定成果，金融体系积累的突出风险点得到有效处置，制度短板逐步补齐。而我们预计，今年防风险工作将在去年的基础上进一步落实落细，一方面，更加注重金融安全，避免局部风险的扩大化，要做到“精准拆弹”；另一方面，风险化解也并非必然采用政府救助形式，而更多地坚持市场化、法治化原则，坚持在线修复为主和改革化险，力求转危为机。

风险提示：政策变动，经济恢复不及预期。